Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики

«Вестник Столичного Института. Серия 21. Управление».-2010.-№3.-С.21-38.


Муниципальная СЛУЖБА

В СИСТЕМЕ Устройств ФОРМИРОВАНИЯ

Гос ПОЛИТИКИ


Г.В. Пушкарева*


Муниципальная служба является одним из важных механиз­мов формирования гос политики, так как конкретно в рамках данного института Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики генерируются процессы, самым непосред­ственным образом действующие на направленность и содержание по­литического курса, на выбор соц ценностей и определение политических и экономических стратегий. В данной статье уточня­ются место и роль гос бюрократии Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в формировании го­сударственной политики, выделяются снутри этой проф группы кластеры и выявляется степень роли каждого из их в про­цессах принятия муниципальных решений. Таковой подход позволяет выявить проблемные зоны Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в функционировании гос служ­бы как механизма формирования гос политики и пред­ложить пути совершенствования данного института в нашей стране.


Ключевики. Муниципальная служба, бюрократия, политиче­ские назначенцы, муниципальная политика.


Civil service is one Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики of the most important mechanisms of public po­licy formation, because in the framework of this institution there are gene­rated processes, which immediately influence direction and content of policy line Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, choice of social priorities and definition of political and economic strategies. The paper specifies place and role of bureaucracy in public policy, separates clusters of this professional group and reveals the extent of influen­ce Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики of each cluster on the decision-making process. This approach allows to detect problem zones in civil service, functioning as a mechanism of public policy, and to suggest ways of improvement Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики of this institution in our country.


Key words. Civil service, bureaucracy, political bureaucracy, public policy.


Муниципальная служба как институциональное образова­ние представляет собой определенную совокупа норм, за­крепляющих в политическом Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики пространстве модели поведения, направленные на выполнение таковой важной для обще­ства функции, как обеспечение возможностей органов государ­ственной власти. Выработка и реализация гос политики занимает посреди этих возможностей ключевое место, так как обеспечивает управленческое Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики воздействие государ­ства на общество в целом либо на отдельные его сферы с целью придания им определенных параметров и свойств.

В институциональном поле гос службы воз­никает особенная проф группа — муниципальная бюрократия Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, от уровня компетентности которой, ее активно­сти и политической позиции почти во всем зависит способность страны решать насущные политические, социальные и эко­номические препядствия, поддерживать стабильность общества, обеспечивать вектор политического развития. Ученые Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики издавна направили внимание на особенное место бюрократии в системе го­сударственного управления и подвергли анализу разные способности, которые бюрократия может использовать для воздействия на формирование гос политики. Так, а именно, появился целый Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики круг работ, в каких говорится о том, что бюрократия интенсивно употребляет для воздействия на управляющих страны свою способность контролиро­вать складывающиеся вокруг их информационные потоки1. Так как выработка гос политики проводится Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики при конкретной оценке инфы, поступающей от общества, то неважно какая фильтрация поступающих сигналов, осо­бенно если она осуществляется бюрократами под воздействием групп интересов, ведет к искажению реальной картины про­цессов, протекающих в социуме. Ученые Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики также отмечают, что конкретно бюрократы госаппаратов организуют работу профессионалов, чье компетентное мировоззрение должно приниматься во внимание при разработке гос политики, и это также стано­вится принципиальным ресурсом воздействия на политическое руководст Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­во страны2. Не считая того, сама муниципальная бюрократия в силу обретенного опыта и проф подготовки не­редко обладает большей компетентностью в решении ряда вопросов по сопоставлению с победившими на очередных выборах политиками Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. И, как отмечал В.Брудер, «накопление бюрокра­тией припаса проф познаний открывает перед ней возможность в перспективе использовать эти познания как средст­во господства»3. В этой связи некие исследователи стали гласить о гос Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики бюрократии как субъекте политической власти4. Русские политики также часто расписы­вались в собственном бессилии перед мощью гос бюро­кратической машины5, а В.В. Путин называл русское чи­новничество «надменной кастой»6.

Определение Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики места и роли гос бюрократии в формировании гос политики просит уточнения границ данной проф группы, выделения снутри этой группы кластеров и выявления степени роли каждого из их в процессах принятия муниципальных решений Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. Таковой подход, на наш взор, позволит выявить проблемные зоны в функционировании гос службы как механизма формирования гос политики и предложить пути совершенствования данного института в нашей стране. Ученые направили внимание, что нрав отношений Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики политиков и бюрократии может оказывать существенное воздействие на формирование гос политики. Г. Кауфман даже предложил оценивать степень их обоюдного воздействия по шкале от 0 (слабенькое воздействие политиков на бюрократию) до 10 (прак­тически Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики полный контроль политиков за бюрократией)7, но от­сутствие применимой методики проведения замеров пока не по­зволяет пользоваться данной шкалой в исследовательских работах.

Институт гос службы в современных странах благодаря законодательному оформлению обрел довольно Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики точные контуры, дозволяющие разграничить политиков в системе муниципального управления и фактически чиновничест­во. В текущее время к первой группе принято относить, во-1-х, тех, кто одержал победу на выборах, получив, таким Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики макаром законное право производить муниципальную власть, и, во-2-х, главные фигуры в исполнительной вла­сти, наделенные правом принимать общественно важные ре­шения и проходящие через определенную функцию назначе­ния на подобающую Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики должность. Политики, обычно, связаны с определенными политическими партиями, что обу­словлено партийным нравом предвыборной борьбы, победа в какой открывает возможность занимать главные государ­ственные посты. К бюрократии относятся все статусные пози­ции Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в системе муниципального управления, которые регули­руются законодательством о штатской службе. В научной литературе часто такое формальное разграничение или счи­тается недостающим, или просто игнорируется. Но по­пытки проведения такового разграничения по Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики другим основаниям8 смотрятся неубедительными. Не считая того, можно столкнуться с причислением к гос бюрократии фактически всех, кто обеспечивает функционирование исполнительной ветки власти, начиная с высших муниципальных должностей9. В ито­ге муниципальная Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики бюрократия преобразуется фактически в мо­нополиста в процессе формирования гос полити­ки, оппонировать которому в системе власти в той либо другой мере могут только одни парламентарии. Появляющиеся сужде­ния о смене системы власти Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в Рф на бюрократически-ав­торитарную10 становятся вероятными, на наш взор, конкретно на этой базе.

При всей кажущейся схематичности формального разде­ления муниципальных должностных лиц на политические фи­гуры и фактически бюрократию Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики следует учесть, что закреп­ленные в законодательстве разные методы рекрутирования этих групп оказывают воздействие и на их отношение к по­литическим процессам. Политики обязаны ориентировать­ся на избирателей, так как их Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики пребывание на соответствую­щих постах связано со способностью показывать заботу о гражданах. Они в основном заинтересованы в вы­движении инициатив, обеспечивающих поддержку обществен­ного представления, больше склонны к популизму, к ориентации на Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики ресурсные группы интересов. У чиновников, рассчитывающих долгое время находиться на гос службе, мо­тивация носит охранительный нрав, они склонны поддер­живать тот нормативный порядок, который обеспечивает им обычный уровень должностных обязательств. Они более Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики кон­сервативны, осмотрительны, наименее восприимчивы к нововве­дениям, к постановке новых задач, которые привносят в их ра­боту дополнительные нагрузки.

Русское законодательство определяет круг политических должностей в системе муниципального управления. К ним от­носятся Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики так именуемые муниципальные должности, статус которых регулируется Конституцией РФ. Фактически госслу­жащие занимают должности гос службы, которые регулируются федеральными законами «О системе государст­венной службы» и «О гос штатской Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики службе». Таким макаром, к политикам в системе русского государст­венного управления относятся члены Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации, Президент, премьер-министр и члены правительства, также главы адми­нистрации русских регионов. Конкретно Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики политики в рамках собственной компетенции владеют правом принимать решения, придающие программкам, доктринам, концепциям и другим иници­ативам статус документов, определяющих содержание государ­ственной политики в стране в целом либо в отдельных сферах Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики общества.

Муниципальная бюрократия воспринимается массовым сознанием как некоторая единая группа, защищающая до этого все­го свои собственные интересы11. В научной литературе ее также часто определяют как «самостоятельный публичный класс»12. И хотя признается, что Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики «бюрократия не является цельным иерархическим образованием» и «состоит из огромного количества учреждений, агентств, ведомств», но все же по сопоставлению с политиками она «является более сплоченным со­циальным слоем, владеющим собственной корпоративной этикой Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики и традициями»13. Но для осознания роли бюрократии в фор­мировании гос политики принципиально созидать ее внут­реннюю неоднородность и неоднозначность воздействия ее разных частей на выработку политического курса. Мы исходим из Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики догадки, что в гос бюрократии есть ряд кластеров (подгрупп), которые в разной степени и в разном качестве вовлечены в процессы политико-административного управления. Выделение этих кластеров позволит, на наш взор, лучше осознать специфику Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики гос службы как меха­низма формирования гос политики.

Для сегментирования гос бюрократии мож­но опереться на два основания: во-1-х, содержание основ­ной деятельности, определяющей степень ее вовлеченности в процесс формирования гос Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики политики, и, во-вто­рых, метод рекрутирования на муниципальную службу, опре­деляющий степень зависимости чиновничества от политического управления. Значимость первого параметра состоит в том, что в процессах подготовки управленческих решений Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики реальное роль воспринимает только та часть чиновничества, ко­торая сконцентрирована в центральных ведомствах, ответст­венных за выработку гос политики, также в ап­паратах законодательной ветки власти, где идет подготовка к принятию законодательных Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики актов, поддерживающих как пре­зидентские и правительственные предложения, так и парла­ментские инициативы. В процессе административной реформы в нашей стране, как понятно, вышло разделение органов ис­полнительной власти на министерства, определяющие основ­ные Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики направления развития соответственных частей эко­номики и социальной сферы, также на агентства и службы, на которые были возложены функции надзора и оказания услуг популяции. Таким макаром, разделение функций на обслужива­ние процесса Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики принятия решений и на сервис населения получило организационное оформление, что позволяет эмпи­рически довольно точно проводить обозначенное разграничение.

Значимость второго основания сегментирования определя­ется тем, что рекрутирование на муниципальную штатскую службу Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в современных странах подразумевает два главных спо­соба набора. Во-1-х, в гос службе хоть какого го­сударства есть так именуемые политические назначенцы, люди, которые пришли в муниципальные органы в итоге назна­чений, осуществляемых политическим Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики управлением государ­ства, минуя процедуры конкурсного отбора. А во-2-х, есть также кадровые работники, бюрократы, которые пришли на муниципальную службу без помощи других и делают карьеру бла­годаря своим возможностям Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики и качествам.

Выделение в гос бюрократии политических назначенцев и кадровых чиновников позволяет найти спе­цифическое положение каждой из этих групп в формировании гос политики. 1-ые в основном ориен­тированы на собственных политических Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики покровителей, они связаны обоюдными обязанностями, отношениями доверия, а неред­ко и личной преданности. Кадровые служащие ощущают себя более независимо, они получили свою должность в процессе про­хождения определенных конкурсных процедур и потому Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, обычно, с одной стороны, более приспособлены к аппаратной работе, а с другой — более самостоятельны в собственных суждениях и в отстаивании групповых интересов.

Оценка роли политических назначенцев в формировании гос политики разнопланова. Сторонники так Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики на­зываемой «victor's spoil system» («добыча — победителю») счита­ют, что система политических предназначений ведет к возникновению в гос бюрократии слоя, через который осуществ­ляется воздействие политиков на бюрократический аппарат. Про­тивники Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики этого подхода убеждены, что недемократические и немеритократические процедуры предназначения чиновников ведут к возникновению в муниципальном аппарате ставленников отдель­ных политических сил и/либо групп интересов, оказывавших финансовую поддержку этим силам в Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики предвыборной борьбе. В конечном итоге правительство становится проводником не общественно важных интересов, а интересов отдельных групп14.

Удельный вес политических назначенцев в различных странах неодинаков. Так, США числятся государством, где политическое обновление кадрового состава Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики гос бюрократии является одним из самых больших. Конгрессом США каждые четыре года для вновь избранного президента публикуется справочник «Политика правительства США: руководящие и вспомогательные должности», в каком перечисляются долж­ности Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, на которые могут делаться политические предназначения. В 2004 г. этот список включал 9051 позицию15. В других странах удельный вес политических назначенцев ниже16, а его границы складываются под воздействием сложившихся традиций. Наличие упорядоченных процедур позволяет пришедшим Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики к власти в итоге победы на выборах политическим силам созидать границы собственных кадровых способностей и использовать для выстраивания с остальной частью гос бюро­кратии другие технологии воздействия.

В нашей стране нет точного разграничения на Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики политические и кадровые должности в системе гос штатской службы, что затрудняет процесс идентификации политических назначенцев. Сначала реформирования гос служ­бы была предпринята попытка разграничить политические должности в муниципальном управлении, политических на Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­значенцев и кадровых чиновников. В принятом в 1995 г. зако­не «Об основах гос службы» были выделены: ка­тегория «А», включающая муниципальные политические долж­ности, категория «Б», срок службы - на должностях которой был ограничен Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики сроком, на который назначаются либо изби­раются надлежащие лица, замещающие муниципальные должности категории «А» (ст. 2, п. 2), также категория «В», включающая всех других муниципальных служащих. В дей­ствующем законодательстве нормативного Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики закрепления осо­бого положения политических назначенцев нет, что, на наш взор, делает их статус неопределенным, а их численность трудноконтролируемой. В этой связи трудно представить в на­шей стране ситуацию, как это было Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в Англии, когда предметом обсуждения на парламентской комиссии в 2000 г. стал вопрос о резком увеличении таковой категории политиче­ских назначенцев, как особые советники (special advisers), в аппарате правительства и в аппарате премьера. Озабочен Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­ность парламентариев вызвал рост не только лишь их численности, да и их воздействия при отсутствии демократических либо меритократических оснований их предназначения17.

Отсутствие точных нормативных критериев ведет к тому, что в нашей стране круг Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики политических назначенцев можно очер­тить довольно условно. К ним относятся советники и помощ­ники муниципальных должностных лиц, также некие группы руководящих работников исполнительной ветки влас­ти, включая управляющих федеральных агентств и Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики служб. Конкретно применительно к этим группам русское законо­дательство допускает кадровые предназначения, минуя процедуры конкурсного отбора.

Совмещая два важных основания деления гос бюрократии, можно получить четыре кластера, различающие­ся по собственной роли Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в формировании гос политики.

В таблице показано разделение гос бюрокра­тии зависимо от ее роли в формировании государствен­ной политики.


^ Разделение гос бюрократии


Основание деления

^ Функция обеспечения дея­тельности муниципальных органов власти и

государ­ственных Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики должностных лиц

Функция оказания услуг популяции

Политические назна­ченцы

Политическая бюрократия

Политические админист­раторы

Кадровые госслужащие

Проф бюро­кратия

Сервисная бюрократия


1-ый кластер — политическая бюрократия — включает политических назначенцев, работающих в органах власти, от­вечающих за разработку гос политики. Это преж Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­де всего заместители министров, руководители аппаратов Пре­зидента, Гос Думы и Совета Федерации, также ассистенты и советники высших муниципальных должност­ных лиц, министров и депутатов парламента. Главной особен­ностью этой Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики высокостатусной группы является приближенность к первым лица страны. Они отвечают за компанию ра­боты политических управляющих страны, держут под контролем потоки инфы, обеспечивают соблюдение процедур при­нятия муниципальных решений, готовят проекты решений, организуют работу Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики профессионалов. В процессе формирования госу­дарственной политики политическая бюрократия делает последующие функции: информационно-аналитическую (обеспе­чивает сбор, анализ инфы по дилемме и ознакомление с приобретенной информацией управляющих страны), ком­муникационную (организует контакты Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики первых лиц страны с группами интересов и другими участниками управленческо­го процесса), организационную (отвечает за соблюдение уста­новленного порядка рассмотрения инициатив и предложений по определенной дилемме, проводит предусмотренные регла­ментом Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики либо традицией мероприятия), имиджевую (способст­вует поддержанию вида собственного политического управляющего как главный фигуры в выработке гос полити­ки). Политическая бюрократия не имеет формальных основа­ний участвовать в процессах принятия решений, закрепляю­щих Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики на определенную перспективу тот либо другой вид государ­ственной политики, но ее активное роль в подготовке таких решений на самом деле оборачивается огромным потенциалом влия­ния. Не случаем в раз в год составляемом Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики Агентством поли­тических и экономических коммуникаций рейтинге более влиятельных политиков в первую 10-ку входят руководите­ли Администрации Президента и правительства и два помощ­ника Президента18.

Обычно, политическая бюрократия находится в тени собственного Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики управляющего, но в российскей и мировой практике нередкими являются случаи, когда представители этой группы становились членами комиссий, готовящих концептуальные разработки в той либо другой сфере гос политики. К примеру, из 16 членов Комиссии Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики по модернизации и технологическому развитию экономики Рф, сделанной в соот­ветствии с Указом Президента РФ № 579 от 20 мая 2009 г. для рассмотрения вопросов, касающихся выработки государ­ственной политики в области модернизации и Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики технологическо­го развития экономики Рф, пятеро — представители по­литической бюрократии, члены Администрации Президента и аппарата правительства (В.Ю.Сурков, С.С.Собянин, А.В.Дворкович, А.Р.Белоусов, Л.Д.Рейман). А Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики посреди приглашенных на заседание комиссии 25 декабря 2009 г. практически третья часть — сотруд­ники этих аппаратов19.

В силу собственной приближенности к лицам, принимающим го­сударственные решения, политическая бюрократия становит­ся одним из важных объектов лоббистской Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики деятельности со стороны разных групп интересов. С одной стороны, самую большую активность при всем этом проявляют бизнес-структу­ры, владеющие значительными финансовыми ресурсами, по­зволяющими им «склонять» чиновников к прибыльному для этих структур решению Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. А с другой — конкретно эти игроки более чутко реагируют на любые конфигурации в налоговой, инвести­ционной, денежной политике страны, потому что от это­го зависит уровень получаемой ими прибыли и стабильность бизнеса Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. На этой базе может быть появление неформаль­ных коалиций, отстаивающих принятие тех решений, которые в итоге отражают узкогрупповые интересы.

2-ой кластер — проф бюрократия — вклю­чает госслужащих министерств, аппаратов главы страны Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, правительства и парламента, которые рекрутируются на осно­ве правил и процедур, предусмотренных законодательством о гос штатской службе для отбора более обученных работников. Автономный от политическо­го воздействия канал рекрутирования обеспечивает поступление на муниципальную Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики службу экспертов, способных рабо­тать с хоть какой политической командой, получившей легитим­ным методом возможность определения гос политики. К этой группе относятся спецы, руководители департаментов и других подразделений министерств и аппа­ратов Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, которые отвечают за подготовку аналитических материалов, составление прогнозов, выработку нормативной базы муниципальных решений, проведение юридической и других видов экспертизы, компанию контактов со стейкхолдерами, составление планов мероприятий. Бюрократы этой груп­пы, обычно, не имеют Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики выхода на первых лиц государст­ва, их воздействие на формирование гос политики носит опосредованный нрав. Это воздействие осуществляется сначала через информационные материалы, которые эти спецы готовят для лиц, принимающих решения. На Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­пример, зависимо от содержания приготовленной ими аналитической записки либо прогноза может осуществляться выбор того либо другого варианта реализации гос политики.

3-ий кластер — политические админы — назна­чаемые Президентом либо Председателем правительства руко­водители Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики муниципальных ведомств, которые наделены функ­циями надзора и контроля, оказания муниципальных услуг популяции, управления муниципальным имуществом и т.п. Роль этой группы бюрократии сводится к созданию необхо­димых критерий реализации политики Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, к контролю за распре­делением ресурсов и за соблюдением установленных государ­ством норм и правил, к высококачественному обслуживанию населе­ния в муниципальных учреждениях. Специфичность этой группы политических назначенцев состоит в том, что ее Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики предста­вители не должны заниматься определением гос политики в соответственной отрасли, они отвечают за реали­зацию выработанного курса. В этой связи показателен пример увольнения сначала 2010 г. главы Росздравнадзора Н. Юргеля Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, который на публике подверг сомнению выработанную Минздравсоцразвития политику в области оборота фармацевтических средств и высказывался против соответственного законопро­екта, внесенного вышестоящим ведомством в Госдуму. В офи­циальном сообщении пресс-службы правительства было ска­зано, что Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики Н. Юргель освобожден от занимаемой должности в связи с нарушением Закона о гос штатской службе, а конкретно занятой им общественной позицией в отношении законопроекта об воззвании фармацевтических средств и допущенными Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики им надлежащими общественными высказы­ваниями20.

4-ый кластер — сервисная бюрократия — многочис­ленный штат муниципальных служащих, работающих в раз­личных органах гос власти, предоставляющих услуги гражданам (выдача лицензий, все виды государствен­ной регистрации и т.п Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики.) и обеспечивающих надзор за соблюде­нием разработанных государством правил обеспечения жизне­деятельности общества и отдельных его сфер. Роль этой груп­пы бюрократии в формировании гос политики мала. Ее представители являются исполнителями Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики при­нятых муниципальных решений, но конкретно от свойства их ра­боты зависит не только лишь реализация избранного политического курса, да и отношение людей к государству в целом.

Выделение данных кластеров позволяет Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики узреть возник­новение в институциональном поле гос службы групп бюрократии, разным образом вовлеченных в процес­сы формирования гос политики. Данное обстоя­тельство вдохновляет дифференцированно подходить к опреде­лению путей совершенствования гос службы как механизма Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики формирования гос политики и к вы­бору соответственных технологий.

Сначала, хотелось бы направить внимание на необхо­димость более точного определения статуса политических на­значенцев в гос службе. В законе Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики «О государствен­ной штатской службе Русской Федерации» этот статус верно прописан только для категории «помощники (советни­ки)», где указывается, что эти должности учреждаются для содействия лицам, замещающим муниципальные должности, руководителям муниципальных органов и замещаются Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики на срок, ограниченный сроком возможностей обозначенных лиц либо руково­дителей (ст. 9, п. 2). Для категории «руководители» предусмот­рен как политический метод предназначения, так и карьерный, но закон не определяет должности управляющих Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики и заместите­лей управляющих муниципальных органов и их структурных подразделений, на которые распространяется тот либо другой метод предназначений. Это делает условия для случайного оп­ределения круга политических предназначений, что не может не Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики заносить стрессовость в работу муниципального аппарата в особенности в периоды выборов главы страны либо депутатов Госдумы. Точное определение круга политических назначенцев, думается, снимет неоправданные претензии, возникающие, в том числе и в экспертном обществе, к Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики правилам рекрутирования этой группы гос бюрократии21.

На наш взор, круг политических предназначений на руко­водящие должности в системе исполнительной власти должен быть наименьшим. В неприятном случае муниципальный аппарат безизбежно втягивается в Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики политическую борьбу, стремясь тем обеспечить для себя право на приобретенные ранее руко­водящие должности гос службы. В конечном итоге принцип политической нейтральности, позволяющий бюрократии рабо­тать с хоть какой политической силой Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, победившей на выборах, и обеспечивающий стабильность работы гос ма­шины, просто не работает. Бюрократия, вовлекаемая в борьбу за власть, безизбежно политизируется и начинает использовать политические способы борьбы за воздействие, подкрепляя их адми Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­нистративным ресурсом.

Широкий круг политических предназначений понижает и уро­вень доверия общества к власти. Так как эти предназначения не регулируются формальными нормами, которые предписы­вают меритократические принципы отбора на должности, а стро­ятся на доверии Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики и политической лояльности, то у обще­ственности формируется устойчивое мировоззрение, что власть — это закрытый клан, попасть в который человек «со стороны» не может.

Принципиальным условием формирования высококачественной государст­венной политики, отвечающей запросам Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики общества и обеспечи­вающей поступательное развитие экономики, является профессионализм госслужащих, вовлеченных в процесс подготовки и реализации муниципальных решений. Выделенные кластеры позволяют узреть различия в требованиях к уровню познаний и Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики компетенции чиновников прямо либо опосредованно прини­мающих роль в этом процессе, также в разработках кадро­вой работы. Так, специфичность политических назначенцев такая, что при всей значимости профессионализма и компетентности в соответственной отрасли Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики они должны по последней мере ло­яльно относиться к той политической силе, которая выдви­нула их на ответственные должности гос штатской службы. Умение работать в команде со своим поли­тическим управляющим имеет Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики свою позитивную сторону, тем обеспечивается поддержка политических инициатив, меньше тратится времени на обсуждение вопросов, имеющих ценностную и идейную расцветку. Но доминирова­ние в возникающих неформальных сетях отношений доверия и других чувственных причин Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики затрудняет рациональную оценку деятельности политических назначенцев.

Широкий круг политических предназначений в Русском го­сударстве и необходимость отбора обученных специ­алистов на муниципальные должности и должности граждан­ской службы вынудили Д.А. Медведева Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в июле 2008 г. поста­вить вопрос о разработке федерального резерва управленческих кадров, который предназначался для замещения тех должнос­тей, предназначение на которые осуществляются Президентом либо Правительством Русской Федерации. Специально создан­ной комиссией была разработана Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики процедура конкурсного от­бора, и так именуемая «президентская сотня», сформирован­ная в конце 2008 г. В этом же году прошли 1-ые предназначения из сделанного кадрового резерва: А.Турчак стал губернатором Псковской Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики области, Г.Минх был назначен полпредом Прези­дента в Госдуме, А.Ракова получила предназначение на должность управляющего Правового департамента правительства. Как вид­но, президентский кадровый резерв стал употребляться для предназначений как на политические Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики муниципальные должности (губернаторы), так и на должности штатской службы. Таким макаром, был изготовлен определенный шаг к тому, чтоб хотя бы отчасти поменять келейную функцию политических назначе­ний в системе гос службы Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики отбором на основании оценок профессионалов. В дополнение к «первой сотне» в декабре 2009 г. были размещены имена еще 500 человек, включен­ных в резерв управленческих кадров, находящихся под патро­натом Президента Рф.

Особенная роль политической бюрократии Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в формировании гос политики делает очень животрепещущей задачку ее проф подготовки, формирования у высших чи­новников стратегического мышления, умений правильно оце­нивать ситуацию, стремительно принимать решения в критериях воз­растающей Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики неопределенности и непостоянности, возможности гибко реагировать на запросы людей, отыскивать осознание с группами интересов, созидать значение инноваторских тех­нологий. В западных странах для решения этой задачи со­здаются особые службы высших управляющих, которые представляют собой Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики необыкновенную систему управления чиновника­ми, занимающими высшие должности в центральном аппарате ведомств исполнительной власти. 1-ая такая служба (Senior Executive Service), объединившая как политических назначен­цев, так и карьерных чиновников высших ступеней Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, была со­здана в 1979 г. в США, а в 90-е гг. подобные структуры по­явились в почти всех странах Западной Европы22. Такие службы смотрят за тем, чтоб отбор на руководящие должности в госу Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­дарственном аппарате осуществлялся на базе меритократических принципов, организуют обучение и увеличение квали­фикации по особым программкам, сформировывают кадровый резерв. В нашей стране отчасти эти функции должна вы­полнять утвержденная Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики Указом Президента от 25 августа 2008 г. комиссия по формированию и подготовке резерва управленче­ских кадров во главе с управляющим Администрации Президента. Но возложение на данную комиссию обязанности координации работы всех органов гос власти, как федеральных Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, так и региональных, по формированию соответ­ствующих кадровых резервов, на наш взор, безизбежно при­ведет к тому, что работе с высшими руководителями будет уделяться недостающее внимание.

Эффективность работы «профессиональной бюрократии Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики», играющей вспомогательную роль в формировании государст­венной политики, находится в зависимости от наличия у нее таких свойств, как способность на соответствующем уровне обеспечивать подготовку ана­литических материалов, квалифицированно готовить эксперт­ные заключения Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики, проводить мониторинг среды, обеспечивать информационное сопровождение гос политики и выслеживать проводимые организационные меро­приятия. Карьерный принцип рекрутирования в эту группу позволяет поочередно вводить такие меритократические процедуры, как конкурсный отбор, аттестация, оценка деятель­ности по Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики результатам, обеспечивая тем поступление на службу более приготовленных и компетентных работников.

В нашей стране в текущее время в целом сотворено право­вое поле, нужное для внедрения меритократических прин­ципов формирования кадрового состава в Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики муниципальных ор­ганах. В согласовании с законом «О гос граж­данской службе Русской Федерации» указами Президента утверждены положения, определяющие порядок и условия про­ведения аттестации госслужащих и конкурсов при приеме Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики на работу, порядок сдачи квалификационных экзаменов. Но отсутствие федерального органа управления гос службой ведет к тому, что реального контроля за вводимыми меритократическими процедурами пока не сотворено. Каждый го­сударственный орган без помощи других проводит Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики конкурсный от­бор и аттестацию госслужащих, и отследить уровень «личного усмотрения» в кадровых назначениях проблемно.

Муниципальная служба как сложное институциональное образование может быть действенной только при наличии особенных управленческих устройств, позволяющих Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики направлять, регулировать и держать под контролем дела и взаимодействия в государственно-служебной сфере в согласовании с провоз­глашенными принципами. После разрушения сложившейся в Русском Союзе системы жесткого партийного контроля за кадровой Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики политикой в муниципальных органах не один раз предпринимались пробы выстроить систему управления го­сударственной службой. Такая задачка ставилась в федеральной программке «Реформирование гос службы Россий­ской Федерации (2003—2005 гг.)», но она так Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики и не была реше­на. Она вновь формулируется в новейшей федеральной программке «Реформирование и развитие системы гос службы Русской Федерации (2009—2013 гг.)». В текущее время вопросы управления гос службой находятся в компетенции различных муниципальных Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики структур. В Администрации Президента существует Управление по вопросам государствен­ной службы, координатором процессов реформирования этого института является Минздравсоцразвития, создаются органы управления гос службой на региональном уров­не. Но гласить о системе действующего контроля за Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики про­цессами, происходящими в сфере государственно-служебных отношений, пока заблаговременно.

Неувязка отбора более достойных на должности граж­данской службы, требующих высочайшей квалификации, ослож­няется к тому же низкой оплатой труда по Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики сопоставлению с оплатой за подобные виды деятельности в личном секторе, хотя оп­ределенные усилия по увеличению зарплаты в госу­дарственных учреждениях предпринимаются и уже дают свои результаты. Как проявили исследования, проведенные специа Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­листами компании «HeadHunter» в ноябре 2009 г. посреди специа­листов и управленцев среднего звена, профессия государствен­ного служащего вошла в 10-ку профессий их мечты. А посреди более фаворитных профессий через 10 лет госслужащий Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики даже вышел на 1-ое место23. Правда, следует учесть, что этот опрос был проведен в критериях кризиса, когда востребо­ванность более размеренных профессий, какой является го­сударственная служба, является в особенности высочайшей.

Меритократические процедуры требуют Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики беспристрастных кри­териев оценки работы муниципальных служащих. Но если для сервисной бюрократии, оказывающей услуги популяции, мож­но предложить аспекты оценки труда, более либо наименее пол­но отражающие уровень их профессионализма и Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики эффективно­сти работы, то для чиновников, вовлекаемых в процессы раз­работки гос политики, это сделать существенно труднее. Так, подготовка аналитической записки может зани­мать различное время зависимо от трудности изучаемой препядствия, степени Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики ее разработки и количества источников, ко­торые нужно за ранее обработать. Эту делему нельзя решить только методом разработки должностных регла­ментов, которые должны найти круг компетенций, кото­рыми должен владеть бюрократ, занимающий Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики ту либо иную позицию в муниципальном аппарате. Нужно разрабаты­вать особые аспекты оценки результативности труда представителей «профессиональной бюрократии». Пока же методи­ка составления должностных регламентов очень примитивна, часто в их просто фиксируются Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики те функции, которые уже делает госслужащий. В эталоне же они должны быть плотно сплетены с освеженными административными регламентами, составленными на базе оптимизации внутриорганизационных процессов с внедрением технологий реинжиниринга.

Проведенный анализ кластеров Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики снутри гос бюрократии позволяет прийти к выводу, что реформирование го­сударственной службы с целью увеличения ее эффективности и результативности должно носить дифференцированный ха­рактер и учесть специфику положения каждой из подгрупп Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики в системе муниципального управления. Таковой подход позволит выработать комплекс мер, позволяющих повысить ответст­венность каждой их подгрупп гос бюрократии в формировании гос политики.


^ Перечень литературы


Агеев О. В. Муниципальная служба как субъект политической власти Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики // Политические исследования в системе РАГС: Ежегодник 2005. М.; Ростов на дону н/Д, 2006.

Брилка И. Взаимодействие политической элиты и органов госу­дарственной власти // Муниципальная служба. 2008. № 4.

Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5.

Комаровский B.C Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. Административная реформа: ожидания и тре­бования людей к гос службе // Муниципальная служ­ба. 2007. № 4.

Лобанов В.В. Работа с высшим административным персоналом в США и других забугорных странах. М., 2005.

Оболонский А.В. Бюрократия для Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики XXI века? Модели государствен­ной службы: Наша родина, США, Великобритания, Австралия. М., 2002.

Чевтаева Н. Бюрократия как «самостоятельный публичный класс»: становление русской социологии чиновничества // Государ­ственная служба. 2006. № I.

Altfeld М., Miller G.J Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. Sources of Bureaucratic Influence: Expertise and

Agenda Control // J. of Conflict Resolution. 1984. N 28.

Arnold R.D. Congress and the Bureaucracy: A Theory of Influence. New Haven, СТ., 1979.

Banks J., Weingast B. The Political Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики Control of Bureaucracies under

Asymmetric Information 11 American J. of Political Science. 1992. N 6 (2).

Bendor J., Taylor S. van, Gaalen R. Politicians, Bureaucrats, and Asym­metric Information // American J. of Political Science. 1987. N 1 (4).

Elzioni Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики-Xalevy E. Bureaucracy and Democracy. L., 1983.

Kaufman H. Ruminations on the Study of American Public Bureauc­racies // The American Review of Public Administration. 2008. Vol. 38. N 3. September.

Whitford A.B. A Test of the Political Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики Control of Bureaucracies under Asymmetric Information // Rationality and Society. 2008. Vol. 20. N 4.

*Пушкарева Галина Викторовна — доктор политических наук, профес­сор кафедры политического анализа факультета муниципального управления Столичного муниципального института имени М Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики.В.Ломоносова, e-mail: gvpush@mail.ru

Статья подготовлена во выполнение проекта Госконтракта Федерального агентства по образованию № 492.

1Banks J., Weingast В. The Political Control of Bureaucracies under Asymmet­ric Information // American J. of Political Science. 1992. N Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики 6(2); Whitford A. B. A Test of the Political Control of Bureaucracies Under Asymmetric Information // Rationality and Society. 2008. Vol. 20. N 4.

2Altfeld M., Miller G.J. Sources of Bureaucratic Influence: Expertise Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики and Agen­da Control // J. of Conflict Resolution. 1984. N 28; Bendor J., Taylor S., Gaalen R. van. Politicians, Bureaucrats and Asymmetric Information // American J. of Political Science. 1987. N 1 (4); Etzioni-Xalevy E. Bureaucracy and Democracy Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. L., 1983. P. 58.

3Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5. С. 144.

4См.: Агеев О.В. Муниципальная служба как субъект политической влас­ти // Политические исследования в системе РАГС: Ежегодник 2005. М.; Рос­тов н/Д, 2006.

5См.: Гайдар Е Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. Деньки поражений и побед. М., 1996; Федоров Б. Пытаясь осознать Россию. СПб.. 2000.

6Послание Президента Русской Федерации Федеральному Собранию, 25 апреля 2005 г.

7Kaufman Н. Ruminations on the Study of American Public Bureaucracies // The American Review of Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики Public Administration. 2008. Vol. 38. N 3. September. P. 256.

8См.: Брилка И. Взаимодействие политической элиты и органов государ­ственной власти // Муниципальная служба. 2008. № 4.

9Arnold R.d. Congress And The Bureaucracy: A Theory Of influence. New Ha Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики­ven, ст. 1979.

10См.: Шевцова Jl. Бессилие Путина // http://www.democracy.ru/article.php?id=l 131

11См.: Комаровский B.C. Административная реформа: ожидания и требо­вания людей к гос службе//Муниципальная служба. 2007 № 4. С Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. 40.

12Чевтаева Н. Бюрократия как «самостоятельный публичный класс»: становление русской социологии чиновничества // Муниципальная служ­ба. 2006. № 1.С. 76-81.

13Агеев О.В. Муниципальная служба как субъект политической власти // Политические исследования в системе РАГС. Ежегодник Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики 2005.С. 134.

14Kaufman Н. Ruminations on the Study of American Public Bureaucracies // The American Review of Public Administration. 2008. Vol. 38. N 3. September. P. 257.

15Новое российское слово. 2006. 15 дек. // http://www.nrs.com/news/ 070205_1842l3J2377.html

16В.В Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. Лобанов гласит о последующих пропорциях меж политическими и карьерными бюрократами: в США — I : 5, в Великобритании и Франции — I : 40, в Германии (1997 г.) из 135.6 тыс. федеральных чиновников только 413 яв­лялись политическими назначенцами (см.: Лобанов В Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. В. Работа с высшим административным персоналом в США и других забугорных странах. М.. 2002. С. 13).

17См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государствен­ной службы: Наша родина. США, Великобритания Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики. Австралия. М.. 2002. С. 54.

18Независящая газета. 2010. 13 янв.

19http://news.kremlin.ru/ref_notes/439

20Известия. 2010. 9 февр.

21Аналитический доклад для Президента Рф Д.А. Медведева, подго­товленный группой профессионалов агентства «Информполитпрошоз» под руковод­ством Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики головного редактора агентства, доктора политических наук Н.П. Медведе­ва и президента агентства В.П. Морозова (http://www.politprognoz.ru/main_the- me_politicheskiejtogi_2008_goda_l4_0l_09.php).

22См.: Лобанов ВВ. Работа с высшим Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики административным персоналом в США и других забугорных странах. М., 2005.

23http://rezerv.gov.ru/Start.aspx


gosudarstvennaya-celevaya-programma-habarovskogo-kraya-sodejstvie-ekonomicheskomu-razvitiyu-konkurencii-stranica-4.html
gosudarstvennaya-deyatelnost-speranskogo.html
gosudarstvennaya-duma-federalnogo-sobraniya-rossijskoj-federacii-shestogo-soziva-stranica-5.html